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政府對戰新產業的干預應避免扭曲
2019-12-07 20:12
來源:中國戰略新興產業

本文首發于2019年12月01日期

《中國戰略新興產業》

盤和林

  不少戰略性新興產業相關的中小微企業在創新創業階段,還不能完全依靠市場來壯大自身,客觀上就需要政府的干預和調控,即通過發揮政府在資源配置中的作用來彌補其外部不經濟,比如稅收減免和補貼等政策。不過不可否認的是,政府過度干預也會降低資源配置效率。本文作者建議,在為相關企業提供土地、信貸融資、上市等諸多方面的優惠和便利時,要更為謹慎和克制,避免過多干擾對要素市場造成扭曲。

  據報道,多部委正在密集部署新政,包括在集成電路、信息光電子、智能傳感器等領域加快創新中心布局和建設,引導金融機構加大對先進制造業、高技術制造業支持力度。當前,從中央到地方都十分重視發展戰略性新興產業,因為其不僅是供給側改革的重要方面,也是推動經濟高質量發展的重要支撐。

  自2009年12月中央經濟工作會議提出要研究加快培育戰略性新興產業的總體思路后,中央和地方紛紛制定相關政策,主推新興產業的培育。“十二五”規劃強調要把戰略性新興產業培育發展成先導性、支柱性產業。黨的十九大報告指出,建設現代化經濟體系,必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上。而戰略性新興產業代表著科技創新的方向,也代表著產業發展的方向,是未來經濟發展的先導產業和支柱產業,自然地,要實現經濟的高質量發展,就必須以新興產業為重要抓手。

  根據2010年國務院發布的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》,戰略性新興產業指的是以重大技術突破和重大發展需求為基礎,對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用,知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業。“戰略性”主要體現的是國家戰略層面的發展重點,而“新興”則蘊含著由科學技術的革命性突破或者新的發展需求所推動的全新發展圖景。

  因為具有“戰略性”,所以從中央到地方都對這些產業青睞有加,為這些產業的發展提供了許多政策性支持。中央政府推出這些政策的初衷是,通過培育和發展戰略性新興產業,推進產業結構升級、加快經濟發展方式轉變,構建現代產業體系、提升產業國際競爭力,增強自主創新能力、實現可持續發展。

  那么對于地方政府而言,發展戰略性新興產業將成為重要的政績,于是各級地方政府紛紛出臺包括廉價土地、金融支持和財政補貼在內的超常規優惠政策,爭上新興產業項目,盲目擴大產能,造成了過度投資、重復建設、產業趨同以及產能過剩現象,這在曾一度炙手可熱的光伏產業得到了集中體現。

  誠然,我們不能否認政府對戰略性新興產業進行干預的必要性。從國家戰略層面來看,戰略性新興產業的發展事關未來國家產業競爭優勢的培育。科技創新與新舊產業更替對經濟增長和社會進步的顯著作用人所共知,技術革命往往催生新興產業的涌現,并帶來技術經濟范式的轉變,從而將整體生產力水平提升到一個新的高度。

  能夠抓住機遇、趁勢而上的國家,往往能夠實現跨越式發展,從而確立在世界范圍內的領先地位。一旦錯失發展機遇,那么就很可能在國家競爭中陷入長期的被動追趕地位,更遑論引領發展方向了。所以中央政府必須有所行動,而地方政府即便僅僅是為了在地區競爭中奪得先機,也不得不采取相應的措施。

  而從現實發展層面來看,戰略性新興產業中的小微科技企業,在創業初期往往只有一些好的創意和并不成熟的產品,要快速成長起來還需要很多支持,尤其是資金方面的。一方面因為這些企業未來的發展前景存在很大的不確定性,是否能夠給投資者帶來豐厚的回報還有很大風險,所以社會資本在決定是否對這些企業進行投資時相當謹慎。

  另一方面,現有的金融體系在服務戰略性新興產業方面還存在一些不足,很難滿足小微科技企業創業初期的資金需求。雖然已經推出了科創板,但并非所有的科技企業都能在科創板上市。

  所以,不管是從國家戰略層面還是現實發展層面,政府對戰略性新興產業的干預都是有必要的。但是要實現干預的初衷,避免在實際操作中產生各種扭曲,干預的具體方式還需要不斷調整優化。

  除融資問題以外,制約我國戰略性新興產業發展的因素主要是產業生態的不完善。主要體現在兩個方面,一是產業基礎平臺和產業服務體系尚不成熟,二是人才梯隊存在斷層。

  產業基礎平臺主要包括基礎研究平臺、共性技術研發平臺等,產業服務體系主要指的是新興產業系統運行的各個環節中需要的技術、市場及管理等專業化信息與服務支持。

  所謂共性技術,指的是在很多領域已經或未來可能被廣泛采用,其研發成果可共享并對一個或多個產業及企業產生深刻影響的一類技術,處于基礎理論研究和應用研究之間的研發階段。共性技術具有以下三個特點:一是研發投入高、風險大,單獨一個企業很難承擔研發失敗的風險;二是技術具有較高的外部性,容易溢出,導致企業缺乏動力;三是研究成果實現產業化的時間較長,存在較大的不確定性。

  因此,不論是在位企業還是潛在企業,開展共性技術研發活動的動力普遍不足。但對于戰略性新興產業而言,這些共性技術又至關重要,是突破核心技術的基礎和關鍵所在。所以,對于共性技術具有的準公共物品特性所導致的市場失靈,政府有必要制定合理的公共政策以進行調節、規范和制約。

  此外,人才梯隊存在的斷層,主要指的是相對于技術人才,既懂技術又懂商業的人才比較少。這一類人既懂科技,又對科技生活場景足夠敏感,既有工程思維,又有市場意識,能很快將科技成果市場化。他們往往是新興產業領域創業的最活躍力量,并且有能力通過商業模式的創新,帶領科創企業走得更遠。而現實情況是,不少科創企業因為商業模式不成熟,在兩三輪融資之后還是倒閉了。

  鑒于戰略性新興產業在發展過程中存在的種種問題,為了促進其健康快速發展,政府應當采取恰當的措施,可以從以下兩個方面著手。

  首先,在政府干預方面,地方政府要改變過往盲目支持新興產業企業過度投資的做法。在為相關企業提供土地、信貸融資、上市等諸多方面的優惠和便利時,要更為謹慎和克制,避免過多干擾對要素市場造成扭曲。

  除了通過設立新興產業發展專項資金等措施來發揮政府資金的引導作用以外,要加快風險投資體系建設,吸引外來風險投資基金,鼓勵企業或個人等各類民間資本參與組建風險投資機構,完善風險投資退出機制,引導各金融機構建立針對新興產業的信貸體系和保險擔保聯動機制,促進知識產權質押貸款等金融創新,讓市場在資源配置中發揮絕對性作用。

  其次,在產業生態方面,各級政府要應當推動建立有利于創新的制度環境和激勵機制,引導并調動大學、科研機構、創新鏈中的不同企業向戰略性新興產業的重大技術與相關配套技術進行投入的積極性,積極構建共性技術共享平臺,促進創新聯盟、技術中介等新型創新組織的發展,形成以市場為導向、以企業為根本性創新與產學研用龍頭的有機體系。

  同時,遵循產業發展圍繞產業鏈聚集的規律,加快工業園區建設,以龍頭企業為核心,發展壯大產業集群,進一步加強孵化器建設,為中小型高科技企業發展提供服務平臺,增強集群發展的凝聚力。

  (盤和林:盤古智庫高級研究員、中國財政科學研究院應用經濟學博士后)

  END


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